走出低效低端审计的“怪圈”
 
发表单位:  发表时间: 2017-08-09
 
  

党的十八届四中全会把审计监督作为我国监督体系的重要组成部分。新时期下,审计机关要有效发挥服务国家治理作用,有效服务政府推进供给侧结构性改革,必须正视当前审计在低效、低端层面运转的“怪圈”现象,提升审计工作的层次水平。

一、认识低端低效审计“怪圈”

当前,一些地方审计机关对审计在低效、低端的圈子中运转的现象认识不足。在服务国家治理的高端审计功能定位下,低效、低端审计最直接的表现,就是在审计查出问题数量上的低端低效。例如,某省在检查某年度的1100份审计报告报告中,有700余份没有问题。这种查不出问题的低效低端表现,容易引起审计机关重视。但是,表现在质量和项目作用上的低端低效审计,则容易让审计机关忽视,并陷入不断循环的“怪圈”。当前,地方审计机关实施审计,主要是以现行政策、法律法规和管理制度为尺子,审计查出问题就有成效,审计上缴大量违法违规资金、移送案件线索和查出大案要案,审计工作成效就更大,如果再有高层次的领导批示,一般就符合优秀审计项目的标准。实际上,对比《审计法》规定的审计监督目标要求,审计查出问题和移送处理人,只是在落实《审计法》第二条“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督”的规定,并非就达到《审计法》第一条“维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效率,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展”的审计监督目标要求。很多地方审计机关认为落实第二条就可以落实第一条,没有把落实第二条,只是作为落实第一条的基础,因而始终停留在低端低效审计的层次。如果我们只懂得拿着制度法规的尺子去衡量事物,审计发现一个问题处理一个问题,不断发现问题、不断移送案件线索和处理人,就一直都只能停留在《审计法》第二条“真实、合法审计”的低效低端审计层面,不能达到《审计法》第一条的高端审计目标要求,发挥审计服务国家治理的作用。目前,一些地方审计机关正是在这种低端低效审计的“怪圈”中运转,未入“怪圈”的在争取进入,进入了“怪圈”的充满成就感,使“怪圈”不断地形成和运转,从而不断出现屡审屡犯、“审羞疲劳”的问题。

二、低端低效审计“怪圈”的成因

低端低效审计“怪圈”的形成,除了前述对《审计法》关于审计监督的目标定位认识不到位之外,在具体的审计工作实践中,还存在以下几个方面的因素。

(一)审计观念陈旧,主要停留在“查错纠弊”阶段。一些审计机关创新审计理念还只停留在口号上,只懂得用政策法规和制度的尺子去衡量和对照查找问题,衡量查找不出问题,就出具没有问题的报告,衡量查找出什么问题,就出具什么问题的报告。例如,在社会保障资金审计中,很多审计机关仍然停留在真实、合法审计的层面,审计观念再新一点就是增加一些效益审计的内容,很少懂得再上升一个审计层次,从保障参保人利益出发,通过审计使全市参保人利益得到保障,退休人员待遇得到提高。

(二)审计目标不明确,制约审计工作层次水平。主要体现在两个方面:一是审计目标定位不清晰。不少项目的审计目标定位大众化,不能体现地方特色和项目特点,影响审计工作成效。例如,对于经济责任审计项目,一般都是笼统地将审计目标定位为“促进党风廉政建设”、“促进领导干部依法行政”等,缺乏明确的目标导向性;二是审计目标把握不清晰。审计人员对项目要达到什么目标不清晰,或者定项目的审人员清晰,但实施的审计人员不清晰,审计目标和审计行为脱节。如果审计目标不明确,或者审计目标的层次较低,审计项目的层次水平就很难提升。

(三)成效认识存在误区,片面追求查办案件。不少审计机关都存在着这样的审计项目成效误区:把查办大案要案,作为审计机关的最大成效和最高荣誉,一个审计项目如果没有审计移送案件线索和处理人,认为无成绩可言,更不可能被评为优秀审计项目。违法违纪行为一定要查处,但这并不是审计监督的根本目的。如果一个地方在审计监督的范围内不断发生大案要案,那么说明这个地方的经济秩序是混乱的,审计机关不能有效维护地方经济社会健康发展,只是不断低效低端地发挥审计的“治标”的作用。

三、走出低效低端审计“怪圈”对策

审计机关要走出低效低端审计的“怪圈”,必须科学全面把握审计监督的本质定位,围绕高效高端审计的目标要求,提升审计工作的层次水平。

(一)更新成效观念,明确审计目标定位。从审计“免疫系统”到“服务国家治理”的审计功能要求,都充分体现了《审计法》第一条的审计监督目标定位。只有审计目标明确、定位高端,才能解决低效低端审计的问题。审计查处重大违纪违规问题和移送案件线索,只是实现审计监督目标的一项重要工作,但最终目标是维护地方经济社会健康发展,防止重大违纪违规行为发生,让审计最终没有大案要案可查。审计人员要更新成效观念,坚持正确的审计目标导向,围绕审计的功能作用、审计影响力的最大化展开审计,由传统的“查错纠弊”向服务政府治理的成效观念转变。

(二)明确高端目标,突出重点实施审计。一方面,明确、高端的审计项目目标定位,是打造高效高端审计的基础。例如,佛山在镇(街)领导干部经济责任审计中,审计发现了不少问题,移送纪检监察机关处理的基层领导干部也不少,看上去审计工作成效很大。但如果只是做到移送案件阶段,让纪委双规几个人就完事,还是在低效低端审计的层面运行。我们从促进落实全面从严治党,加强镇(街)基层党组织建设出发,向市委提出镇(街)主要领导存在的问题,不只是经济问题,还是基层党组织建设的问题,是从严治党的大问题,引起市委书记的重视,促进市委出台《关于深化基层党风廉政建设综合治理的若干意见》,全面强化镇(街)基层治理工作,审计监督的层次作用明显提升。另一方面,突出重点实施审计监督,是有效实现审计目标的重要途径。首先,要围绕审计目标选准重点审计项目,不能因为推进审计全覆盖,盲目追求审计项目数量,从而出现一批低效低端的审计项目。可以灵活采取“审计巡查”的方式,既有效覆盖审计监督对象,又找准重点审计项目,将有限的人力放在重点项目上,好钢用在刀刃上。其次,要根据审计目标找准项目重点。如果制定项目者没有明确审计目标,或者没有将审计目标明确贯彻到每一个审计人员,任由大家在审计中各自发挥,最后审计组长简单地将审计发现的问题汇总写成一份审计报告,那样出具的审计报告都是低效低端的。因此,从分管局领导、审计组长到每一个审计组成员,都要明确审计项目的目标要求,围绕项目的重点查深查透,最终实现审计目标要求。

(三)体现高端要求,发挥审计最大成效。要走出低效低端审计的“怪圈”,必须打造精品审计项目,在审计工作的全过程都要体现高效高端的要求。例如:在审计计划制定上,要明确高端的预期成果,事先规划审计成果种类、载体、实现形式、运用渠道等,制定审计项目实施“蓝图”,并作为项目结束后检查评估的标尺;在审计方法手段上,不能局限于财务账本上的审计,要跳出财务账本之外,实行财务数据审计与非财务数据审计、内查和外调相结合,深层次揭露账外隐藏的问题,从制度和管理的层面查找薄弱环节,及时堵塞漏洞;在审计内容上,不只是对财权行使和资金使用的审计,还要结合部门单位职能对行政权力行使和要求承担责任的审计;在审计结果运用上,不只是着眼于对一个单位的规范,还要服务一片的规范管理,充分发挥审计一个项目、规范一片作用。不能只是审计查出一个问题,处理一个问题,要深入剖析问题成因,站在党委、政府的层次思考问题,从政策、机制、管理层面分析问题,从根本上推动问题解决,有效预防问题发生。只有使每一个审计项目都保证质量,发挥审计项目的最大作用,充分体现其内在价值和影响力,才能走出低效低端审计的“怪圈”,高效高端服务政府治理。

(四)打造高端团队,提升审计工作层次水平。走出低效低端审计“怪圈”,关键在于审计团队的素质。如果审计队伍的能力不强,水平不高,只会依照传统的审计方式、方法实施审计,就只能审计发现一些鸡毛蒜皮的问题,迫使审计工作一直在低效低端中运行,失去打造高效高端审计的基础。例如:在财政预算执行审计中,审计人员审计发现的问题,一般都只是预算下达、执行、结余方面的问题,或者有少量绩效方面的问题,很少能够系统地涉及生财、聚财、理财、用财方面的审计,用高于财政部门的思维审计财政资金管理情况。因此,要实现高效高端审计,审计机关的领导层面要有高端的审计视野和审计目标要求,审计人员要善于从服务政府治理的高端层面审计发现、问题和处理问题,打造适应新时期审计事业发展需要的高端审计团队。

走出低效低端审计的“怪圈”,打造高效高端审计,是充分认识审计服务国家治理作用的迫切需要。审计要深化改革,迫切需要更新观念,围绕高效高端的审计目标要求,增强审计工作的影响力,有效提升服务地方经济社会发展的层次和水平。(作者:杨耀松)

 


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